La gestione dei servizi legali del Comune di Marano rappresenta uno degli aspetti sui quali la relazione della Commissione d’accesso ha evidenziato una serie di criticità organizzative e amministrative. Un quadro che, letto nel contesto complessivo che ha preceduto lo scioglimento dell’Ente, pone interrogativi sulla programmazione degli affidamenti, sulla rotazione degli operatori economici e sull’effettivo funzionamento degli uffici comunali.
La ricostruzione contenuta nella relazione parte da una situazione organizzativa progressivamente modificatasi nel corso degli anni. Nel 2013 il precedente Settore Legale veniva trasformato in Avvocatura Comunale, configurata come struttura autonoma di staff al Sindaco e dotata di una propria organizzazione. Nel tempo, tuttavia, il settore avrebbe subito un progressivo ridimensionamento.
Nel settembre 2018 veniva meno il responsabile dell’Avvocatura e, secondo quanto ricostruito nella relazione, la posizione non sarebbe stata successivamente ricoperta da un altro funzionario avvocato. La responsabilità del servizio veniva quindi affidata ad interim ai diversi Segretari comunali succedutisi fino al 2021.
La Commissione evidenzia come l’assenza di una figura stabile alla guida dell’ufficio, l’alternarsi dei responsabili e del personale assegnato e il crescente ricorso a professionisti esterni abbiano inciso sulla capacità dell’Ente di mantenere una conoscenza organica e aggiornata del proprio contenzioso.
Particolarmente significativo viene considerato anche il progressivo depotenziamento della struttura interna. Dopo la riorganizzazione del 2021, il servizio legale veniva ricondotto all’interno del Settore Affari Generali e Demografici, con una dotazione di personale estremamente ridotta rispetto alla mole di contenzioso di un Comune di circa 60 mila abitanti.
La stessa responsabile del settore avrebbe segnalato in più occasioni agli organi dell’Ente l’insufficienza dell’organico, sottolineando le difficoltà nel garantire un adeguato funzionamento di un servizio considerato strategico.
In questo quadro assume particolare rilievo il ricorso ai professionisti esterni.
Il precedente affidamento biennale
Nel 2021 il Comune avviava una procedura negoziata telematica sul MEPA per l’affidamento, per 24 mesi, del servizio di patrocinio, difesa, assistenza e rappresentanza legale dell’Ente.
Alla manifestazione di interesse partecipavano sei professionisti. Successivamente veniva espletata la procedura attraverso una RDO sul Mercato elettronico della Pubblica amministrazione e il servizio veniva aggiudicato per un importo di 67.500 euro, oltre agli oneri previsti dalla legge.
Il contratto decorreva dall’ottobre 2021 e aveva durata biennale.
Il punto maggiormente controverso, secondo la ricostruzione contenuta nella relazione, arriva alla scadenza del primo affidamento.
La nuova assegnazione e il principio di rotazione
Nonostante il precedente contratto fosse destinato a terminare nell’ottobre 2023, l’Amministrazione MORRA procedeva a un nuovo affidamento diretto per un ulteriore biennio, mantenendo sostanzialmente invariato l’importo base del precedente incarico: 67.500 euro, oltre spese generali, CPA e IVA.
La determina a contrarre del settembre 2023 richiamava l’articolo 50, comma 1, lettera b), del nuovo Codice dei contratti pubblici.
È proprio su questo passaggio che la relazione pone l’accento: il nuovo affidamento riguardava lo stesso servizio e lo stesso operatore già destinatario del precedente contratto.
La questione viene quindi collegata al principio di rotazione, previsto dall’articolo 49 del decreto legislativo 36/2023, che mira a evitare il consolidamento di rapporti privilegiati tra la pubblica amministrazione e un determinato operatore economico negli affidamenti sotto soglia.
La deroga alla rotazione non è tuttavia automaticamente esclusa dalla normativa: deve essere ricondotta alle specifiche condizioni previste dalla legge e adeguatamente motivata.
Ed è proprio sotto questo profilo che emergono le principali perplessità.
L’urgenza come motivazione
Tra le ragioni poste alla base della scelta viene richiamata l’urgenza di garantire la continuità del servizio.
Secondo la ricostruzione della Commissione, però, tale esigenza avrebbe dovuto essere valutata alla luce del fatto che la scadenza del precedente affidamento era ampiamente prevedibile.
Il servizio, infatti, aveva una durata biennale e la data di conclusione del rapporto era conosciuta dall’Amministrazione con largo anticipo.
Di conseguenza, l’eventuale necessità di garantire la continuità della difesa dell’Ente non sarebbe stata determinata da un evento improvviso o imprevedibile, ma da una scadenza contrattuale programmabile.
La criticità individuata riguarda dunque la programmazione amministrativa: un servizio essenziale e ricorrente, con una scadenza conosciuta, avrebbe potuto essere oggetto di una nuova procedura con tempi sufficienti per assicurare il confronto tra più operatori.
Il rischio di un affidamento senza effettiva concorrenza
La questione assume ulteriore rilievo se si considera la natura del servizio.
Il conferimento per periodi successivi allo stesso professionista può determinare, nel tempo, una posizione di vantaggio derivante dalla conoscenza delle dinamiche interne dell’Ente, dei procedimenti pendenti e delle modalità organizzative dell’amministrazione.
È proprio questa una delle ragioni alla base del principio di rotazione: evitare che l’operatore uscente possa beneficiare della posizione acquisita attraverso il precedente rapporto contrattuale.
La criticità, pertanto, non riguarda esclusivamente il singolo affidamento, ma il rischio che la reiterazione dei rapporti possa trasformarsi in una forma di stabilizzazione di fatto dell’incarico, riducendo progressivamente gli spazi di confronto concorrenziale.
Un ufficio interno progressivamente indebolito
La vicenda degli affidamenti esterni si inserisce, inoltre, in una più ampia problematica organizzativa.
La Commissione ricostruisce infatti un ufficio legale che, nel corso degli anni, avrebbe perso progressivamente personale e capacità autonoma di gestione.
Dopo l’uscita del responsabile dell’Avvocatura nel 2018, la struttura avrebbe attraversato una fase di continui cambiamenti organizzativi e di responsabilità, fino alla riorganizzazione del 2021.
A fronte di una mole significativa di contenzioso civile, amministrativo, penale e tributario, l’ufficio sarebbe rimasto con un organico estremamente limitato.
Le ripetute segnalazioni interne sulla carenza di personale rappresentano, in questo senso, un elemento importante della ricostruzione: l’Amministrazione era stata informata delle difficoltà operative, ma il problema non sarebbe stato risolto in maniera strutturale.
La programmazione che manca
È proprio il rapporto tra carenze organizzative, affidamenti esterni e programmazione che emerge come uno dei profili più delicati.
Da un lato, l’Ente riconosceva la necessità di assicurare una gestione efficace del contenzioso e la delicatezza del servizio.
Dall’altro, la progressiva riduzione delle risorse interne rendeva sempre più necessario il ricorso a professionisti esterni.
In questo contesto, la ripetizione dell’affidamento allo stesso operatore, senza un nuovo confronto concorrenziale, diventa un elemento che la Commissione ha ritenuto meritevole di approfondimento.
Non si tratta, quindi, soltanto della legittimità formale di una singola determina, ma del modello complessivo di gestione del servizio legale, caratterizzato dalla combinazione tra debolezza della struttura interna, forte ricorso all’esternalizzazione e reiterazione degli affidamenti.
Le criticità nel contesto dello scioglimento
La vicenda deve essere letta, naturalmente, all’interno del quadro più ampio esaminato dalla Commissione d’accesso e posto alla base del successivo procedimento di scioglimento del Comune.
Gli elementi relativi agli affidamenti legali, presi singolarmente, non equivalgono automaticamente all’accertamento di condotte illecite o di condizionamento criminale.
Il rilievo della Commissione va piuttosto inquadrato nella valutazione complessiva del funzionamento dell’Ente: procedure amministrative, organizzazione degli uffici, modalità di gestione degli affidamenti, controlli, programmazione e capacità dell’Amministrazione di garantire trasparenza e imparzialità.
È in questo quadro che la reiterazione di un affidamento allo stesso professionista, a fronte dell’esistenza di una precedente procedura competitiva e della conoscenza anticipata della scadenza contrattuale, assume un particolare significato sotto il profilo amministrativo.
Il nodo centrale: rotazione, trasparenza e controllo
La vicenda pone dunque una domanda centrale: quanto può essere protratto nel tempo il rapporto tra un ente pubblico e lo stesso affidatario senza un nuovo confronto concorrenziale?
Il Codice dei contratti pubblici ha introdotto regole precise proprio per evitare che gli affidamenti sotto soglia si trasformino in rapporti sostanzialmente continuativi con gli stessi operatori.
La rotazione non rappresenta un semplice adempimento burocratico, ma uno strumento volto a tutelare concorrenza, imparzialità e trasparenza.
Nel caso ricostruito dalla Commissione d’accesso, la criticità viene quindi individuata non soltanto nella scelta di confermare un precedente affidatario, ma soprattutto nella insufficiente programmazione dell’Amministrazione, che avrebbe consentito di arrivare alla scadenza del contratto con la necessità di ricorrere nuovamente a una soluzione ritenuta urgente.
È questo uno degli aspetti che rendono la vicenda particolarmente significativa: la gestione del servizio legale diventa infatti lo specchio di un problema più ampio, quello di un’amministrazione chiamata a garantire servizi essenziali attraverso strutture interne progressivamente indebolite e affidamenti esterni che, se non adeguatamente programmati e motivati, possono ridurre gli spazi di concorrenza e trasparenza.
Nel quadro delineato dalla Commissione d’accesso, dunque, la questione degli incarichi legali non viene considerata isolatamente, ma come parte di una più ampia analisi sulle modalità con cui il Comune di Marano gestiva le proprie risorse, i propri uffici e i propri affidamenti.
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